LA LEY 40/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE REGIMEN JURIDICO DEL SECTOR PUBLICO, REGULA LOS CONVENIOS ADMINISTRATIVOS
La regulación de los convenios administrativos contenida en los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, son aplicables a todas las Administraciones Públicas, por ser preceptos básicos, dictados al amparo del título competencial del artículo 149.1.18ª de la Constitución que atribuye la competencia del Estado para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
El artículo 47 establece la definición del convenio urbanístico, cuando dice que: “son acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común.”
El convenio urbanístico se caracteriza por ser un acuerdo de voluntades (negocio jurídico), vinculante, generador de derechos y obligaciones entre las partes otorgantes y en el que al menos una de esas partes es Administración Pública.
El artículo 47, en su punto segundo, establece los distintos tipos de convenios administrativos.
El artículo 48 regula los requisitos de validez y eficacia de dichos convenios.
El artículo 49 regula el contenido mínimo que deben de tener los convenios, debiendo de destacarse a los efectos de la extinción que el convenio debe de contener en todo caso:
“e).- Las consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por cada una de las partes y, en su caso, los criterios para determinar la posible indemnización por el incumplimiento.
f).- Los mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y de los compromisos adquiridos por los firmantes. Este mecanismo resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios.
h).- El plazo de vigencia del convenio teniendo en cuenta las siguientes reglas:
1.º Los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior.
2.º En cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción.”
Es el artículo 51 de la Ley donde se regula la extinción de los convenios.
Dicho precepto relaciona las causas de extinción y de resolución de los convenios.
“1. Los convenios se extinguen por el cumplimiento de las actuaciones que constituyen su objeto o por incurrir en causa de resolución.
2. Son causas de resolución:
a) El transcurso del plazo de vigencia del convenio sin haberse acordado la prórroga del mismo.
b) El acuerdo unánime de todos los firmantes.
c) El incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por parte de alguno de los firmantes.
En este caso, cualquiera de las partes podrá notificar a la parte incumplidora un requerimiento para que cumpla en un determinado plazo con las obligaciones o compromisos que se consideran incumplidos. Este requerimiento será comunicado al responsable del mecanismo de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y a las demás partes firmantes.
Si trascurrido el plazo indicado en el requerimiento persistiera el incumplimiento, la parte que lo dirigió notificará a las partes firmantes la concurrencia de la causa de resolución y se entenderá resuelto el convenio. La resolución del convenio por esta causa podrá conllevar la indemnización de los perjuicios causados si así se hubiera previsto.
d) Por decisión judicial declaratoria de la nulidad del convenio.
e) Por cualquier otra causa distinta de las anteriores prevista en el convenio o en otras leyes.”
La primera causa de extinción del convenio según el apartado primero de dicho precepto es el cumplimiento de su objeto, lo que supone una extinción automática una vez que se han cumplido las actuaciones marcadas como objeto del mismo.
La segunda causa de extinción del convenio es la existencia de una causa de resolución según el apartado segundo del artículo.
Son causas de resolución:
a).- El transcurso del plazo de vigencia del convenio sin haberse acordado la prórroga del mismo.
Lo que indica que vencido el plazo se extingue el convenio, aunque no se haya cumplido íntegramente su objeto.
b).- El acuerdo unánime de todos los firmantes (mutuo disenso).
Lo que indica que el acuerdo de todas las partes supone la extinción del convenio aunque no se haya cumplido el objeto o el plazo señalado en el mismo.
c).- El incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por parte de alguno de los firmantes. (resolución por incumplimiento)
d).- La resolución judicial que declare la nulidad del convenio.
e).- Cualquier otra causa extintiva o resolutoria prevista en el propio convenio o en otras leyes.
Sin duda, la causa de resolución que mas problemas plantea en la práctica es la resolución por incumplimiento de alguna de las partes.
El legislador establece en el precepto una regulación procedimental muy básica, que se debe iniciar con un requerimiento de la parte cumplidora a la parte incumplidora para que cumpla con sus obligaciones en un determinado plazo y que también será comunicado al responsable del mecanismo de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y a las demás partes firmantes. De tal forma, que si trascurrido el plazo indicado en el requerimiento persistiera el incumplimiento, la parte que lo dirigió notificará a las partes firmantes la concurrencia de la causa de resolución y se entenderá resuelto el convenio.
Dicho precepto en principio permite que una de las partes resuelva el convenio, aunque no se prevea expresamente esta causa, por un incumplimiento sustantivo por la otra de las obligaciones que comporta y sin que esto deba suponer que alguna de las partes goza de alguna prerrogativa superior a la otra, rigiendo el principio de igualdad entre las partes.
Ahora bien, a la vista del contenido mínimo que debe tener el convenio administrativo, este debiera de fijar en todo caso, un órgano mixto de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y con facultades de resolución de controversias, que impida la unilateralidad en vía administrativa de uno de los firmantes del convenio.
Maxime cuando la resolución del convenio por esta causa podrá conllevar la indemnización de los perjuicios causados si así se hubiera previsto.
El problema surge en aquellos convenios administrativos anteriores que habiéndose prorrogado no tienen constituido un órgano mixto de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio, lo que puede implicar una mayor unilateralidad por las partes. En estos casos, la falta de existencia de un órgano imparcial de control, obligará en todo caso a que la Administración cumplidora que mantenga el incumplimiento sustantivo de la otra efectúe previamente el requerimiento de incumplimiento, establezca un plazo de cumplimiento y se someta a un trámite de contradicción para abordar y resolver el posible incumplimiento, todo ello con anterioridad a la toma del acuerdo de resolución en base al principio de subsistencia del convenio.
En todo caso siempre cualquiera de las partes podrá dirimir el incumplimiento y la resolución del convenio ante los Tribunales.
